吉林省贯彻落实《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》实施方案

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见〉的通知》（中办发〔2019〕42号，以下简称《指导意见》）精神，加快建立以国家公园为主体的吉林省自然保护地体系，制定本实施方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，贯彻落实习近平生态文明思想，认真落实《指导意见》原则要求，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，以保护自然、服务人民、永续发展为目标，突出问题导向，理顺管理体制，创新运行机制，强化监督管理，完善政策保障，提升生态功能，确保吉林省重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，为守护好吉林绿水青山、建设幸福美好吉林提供生态支撑。

2020年，编制自然保护地发展规划，配合完成东北虎豹国家公园体制试点，划定自然保护地边界，并与生态保护红线衔接，落实国家制定的自然保护地内建设项目负面清单，构建统一的自然保护地分类分级管理体制。到2025年，根据国家公园空间布局，配合建立我省区域内的国家公园。完成自然保护地整合优化并勘界，完善自然保护地体系的地方法规和管理监督制度，提升自然生态空间承载力，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。到2035年，显著提高自然保护地管理效能和生态产品供给能力，自然保护地保护成效和管理达到国内先进水平，全面建成吉林特色的自然保护地体系。

二、主要任务

（一）构建以国家公园为主体的自然保护地体系

1．科学划定自然保护地类型。按照国家分类分级标准，自然保护地类别分为国家公园、自然保护区和自然公园三大类。自然公园包括风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等，自然公园名称统一规范为“（风景、森林、湿地、地质、沙漠、草原等）自然公园”。除国家公园外，自然保护地级别分为国家级自然保护地和省级自然保护地，各地不再设立各类自然保护小区及市县级自然保护地。以县为单元，坚持保护地面积不减少原则，分类处置原有的各类自然保护小区及市县级自然保护地，符合条件的可设立省级自然保护地或将其整合到国家级、省级自然保护地；不符合条件的，经科学评估，由原批准建立的人民政府撤销。

2．确立国家公园主体地位。确立国家公园在维护全省生态安全关键区域中的首要地位，在保护全省自然生态系统中的主导地位，在全省自然保护地体系中的主体地位。对现有自然保护地进行梳理和归类，符合国家公园设立标准，可以按照国家设立要求优先整合设立为国家公园，逐步形成以东北虎豹等国家公园为主体、各级各类自然保护区为基础、各级各类自然公园为补充的自然保护地体系。

3．编制自然保护地发展规划。结合全省国土空间规划和生态保护红线划定，对接“三区三线”布局，编制全省自然保护地发展规划，明确发展目标、划定区域、主要任务和政策措施。将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域规划为自然生态空间，纳入自然保护地体系。将各类自然保护地纳入生态保护红线管控范围。

4．推进自然保护地整合优化。以保持生态系统完整性为总原则，遵从保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总要求，对各类自然保护地按照同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别以及兼顾生态功能和保护价值的原则进行整合。通过评估论证，科学确定整合区域保护地数量、类型和名称。各类自然公园与自然保护区交叉重叠的，原则上保留国家级或省级自然保护区，无明确保护对象、无重要保护价值的省级自然保护区经评估后可转为自然公园。被归并的自然保护地名称和机构不再保留；在整合和归并中，对涉及国际履约的自然保护地，可以保留履行相关国际公约时的名称。自然保护地跨地区的，可以打破行政区划界限按自然地理单元进行整合。

（二）建立统一规范高效的管理体制

5．统一管理自然保护地。

统一管理部门。全省各类自然保护地由林业草原主管部门统一管理。省林业和草原局组建吉林省自然保护地专家评审委员会，并制定相应工作规则；制定地方管理的自然保护地设立、晋（降）级、调整和退出规则，制定相关管理政策、制度和标准规范，实行全过程统一管理。国家级自然保护地按国家有关规定批准，省级自然保护地由省人民政府批准，市县级人民政府和省级有关部门不得批准设立自然保护地。

统一管理机构。整合后的自然保护地，一个自然保护地只设一套机构、挂一块牌子。自然保护地管理机构设置，按照管理权限和优化协同高效原则，由机构编制部门审批。自然保护地管理机构会同有关部门承担生态保护、自然资源资产管理、特许经营、社会参与和科研宣教等职责；当地政府承担辖区自然保护地内经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责。

6．分级管理自然保护地。构建自然保护地分级管理体制，除中央直接管理、中央地方共同管理的自然保护地外，原则上国家级自然保护区由省级林业草原主管部门直接管理，省级自然保护区和其他自然公园实行属地管理。

7．实行自然保护地差别化管控。国家公园与自然保护区实行核心保护区和一般控制区管控，自然公园原则上按一般控制区管理。核心保护区除满足国家特殊战略需要的有关活动外，原则上禁止人为活动；一般控制区除满足国家特殊战略需要的有关活动外，原则上禁止开发性、生产性建设活动，仅允许开展对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

8．合理调整自然保护地范围及功能区。一般情况下，将自然保护区原核心区和原缓冲区转为核心保护区，将原实验区转为一般控制区。

自然保护区原实验区内无人为活动且具有重要保护价值的区域，特别是国家级和省级重点保护野生动植物分布的关键区域、生态廊道的重要节点、重要自然遗迹等也应转为核心保护区。自然保护区原核心区和原缓冲区有以下情况，可调整为一般控制区：自然保护区设立之前就存在的合法水利水电等设施；历史文化名村、少数民族特色村寨和重要人文景观合法建筑，包括有历史文化价值的遗址遗迹、寺庙、名人故居、纪念馆等有纪念意义的场所。

自然保护区周边生态保护价值高、生物多样性丰富以及保持生态系统完整性的区域，应调入自然保护区范围。

自然保护区核心保护区内的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序退出，一般控制区内的根据对生态功能造成的影响确定是否退出。其中，造成明显影响的逐步有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。将城市建成区调出自然保护区。经科学评估，可将成片集体人工商品林调出自然保护区；但位于重要江河干流源头、两岸，重要湿地和水库周边，距离国界线10公里范围内的林地，荒漠化和水土流失严重地区的不得调出。

自然保护区设立前存在的经济开发区等，可以调出自然保护区范围；自然保护区设立后违规审批建设的经济开发区等，追究相关部门和有关人员责任，经科学评估后，根据对生态功能影响，确定是否退出或调整自然保护区范围，其中占用主要保护对象重要栖息地、繁殖地、迁徙通道以及位于国际重要湿地、世界自然遗产范围内的部分，原则上应停止该部分地区的开发区功能，并退出自然保护区范围。违规审批但尚未建成的经济开发区等，原则上应停建并退出自然保护区范围。

国家公园设立后，在相同区域不再保留原自然保护区等自然保护地，纳入国家公园管理；未划入的经科学评估后，可以保留、撤销，或合并为自然保护区，也可整合设立自然公园，但要严格控制，防止人为降低保护强度和改变保护性质。

自然保护地范围和功能区调整后，应由具有相应从业资质的单位勘界定标，统筹纠正因技术原因引起的数据、图件与现地不符等问题，建立矢量数据库，形成成果报告。自然保护地勘界成果经省级林业草原主管部门会同自然资源主管部门组织质量验收、论证审核后，报省政府确认和公布。

9．推进重点区域自然资源统一确权登记工作。结合划定的资源清单，参照自然资源部开展自然保护区、自然公园等自然保护地自然资源确权登记的工作流程和要求，对除自然资源部直接开展确权登记之外的重点区域的自然保护区、自然公园等自然保护地开展确权登记。

（三）创新自然保护地建设发展机制

10．加强自然保护地建设。按照生态系统的原真性、完整性、系统性及其内在规律，加大生态保护修复力度，实行整体保护、系统修复。以自然恢复为主，辅以必要的人工措施，分区分类开展受损自然生态系统修复、生物多样性保护工程，改善野生动植物栖息地和分布地生境，打通野生动物生存和扩散廊道。加强野外保护站点、巡护路网、监测监控、智慧管理、应急救灾、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保护管理设施建设；强化科研、宣传教育、体验游憩等公共服务设施建设；配置管理管护设施装备，逐步实现规范化、标准化和现代化，提升自然保护地管理能力和水平。

11．分类有序解决历史遗留问题。对自然保护地进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施以及生态区位不重要、生物多样性丰富度不高的成片集体人工商品林等其他符合调整规则的区域调整出自然保护地范围。

保护对象涉及水域、流域、湿地、野生动物的，可以科学划定航行区域，航行船舶实行合理的限速、限航、低噪音、禁鸣、禁排管理，禁止过驳作业，合理选择航道养护方式，确保保护对象安全。在野生动物非栖息季节，可以适度开展不影响自然保护区生态功能的有限人为活动。

自然遗迹类自然保护区保护对象位于地下的，可以适度开展不影响地下遗迹保护的人为活动。

核心保护区：原住居民应实施有序搬迁，暂时不能搬迁的可以设立过渡期，在不扩大现有建设用地和耕地规模的情况下，允许修缮生产生活以及供水设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖等活动。经批准，可以开展科学研究、资源调查以及必要的科研监测保护和防灾减灾救灾、应急抢险救援等活动；因病虫害、外来物种入侵、维持主要保护对象生存环境等特殊情况，可以开展重要生态修复工程、物种重引入、增殖放流、病害动植物清理等人工干预措施。允许已依法设立的铀矿矿业权勘查开采，已依法设立的油气探矿权勘查活动；已依法设立的矿泉水、地热采矿权不扩大生产规模、不新增生产设施，到期后有序退出；其他矿业权停止勘查开采活动。允许开展根据我国相关法律法规和与邻国签署的国界管理制度协定（条约）开展的边界通视道清理以及界务工程的修建、维护和拆除工作；根据中央统一部署在未定界地区开展旨在加强管控和反蚕食斗争的各种活动。允许对已有合法线性基础设施和供水等涉及民生的基础设施的运行和维护，以及经批准开展以隧道、桥梁或动物通道等方式（地面或水面无修筑设施）穿越或跨越的线性基础设施，必要的航道基础设施建设、河势控制、河道整治等活动。

一般控制区：核心保护区允许开展的活动。经依法批准的非破坏性科学研究观测、标本采集、考古调查发掘和文物保护活动。适度的参观旅游及相关的必要公共设施建设。零星的原住居民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，允许修缮生产生活设施，保留生活必需种植、放牧、捕捞、养殖等活动。允许开展战略性矿产资源基础地质调查和矿产远景调查等公益性工作；已依法设立的油气采矿权在不扩大生产区域范围，以及矿泉水、地热采矿权在不扩大生产规模、不新增生产设施的条件下，继续开采活动；其他矿业权停止勘查开采活动。允许开展确实难以避让的军事设施建设项目及重大军事演训活动；适度的参观旅游及相关的必要公共设施建设；必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设、防洪和供水设施建设与运行维护；已有的合法水利、交通运输等设施运行和维护。

12．创新自然资源使用制度。推动落实自然资源有偿使用制度。对划入自然保护地的集体所有土地及其附属资源，在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索通过租赁、置换、赎买、合作等方式维护产权人权益，实现多元化保护。遵循保护第一、合理开发、永续利用的原则，探索建立“政府主导、管经分离、多方参与”的特许经营机制，根据保护地类别制定统一的产业化经营项目特许经营管理办法，建立与保护地功能目标定位相符合的特许经营清单，面向社会公开招标，严格履行特许经营准入和收益分配等制度。

13．探索全民共享机制。在保护的前提下，自然保护地一般控制区内划定适当区域开展生态文明教育、自然体验、森林康养、生态旅游等活动，根据保护地的生态系统特征设计生态体验和环境教育项目，打造自然生态体验区和环境教育展示平台、爱国主义教育基地，做到保护生态和发展生态旅游相得益彰，实现生态效益、经济效益、社会效益相统一。推行参与式社区管理，按照生态保护需求设立生态管护岗位并优先安排原住居民。建立志愿者服务体系，健全自然保护地社会捐赠制度。扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，践行公民生态环境行为规范，支持和传承传统文化及人地和谐的生态产业模式。

14．加强保护地信息化建设。以建设智慧国家公园为龙头，制定监测体系建设标准和监测工作管理办法，完善设施设备，强化科技支撑和队伍建设，实现对自然保护地全方位、全要素监控，高标准打造以国家公园为主体的自然保护地体系大数据平台。

（四）加强自然保护地监督考核

15．建立监测预警机制。根据国家自然保护地生态环境监测制度和相关技术标准，依托生态环境监管平台和大数据，推进自然保护地“天空地一体化”监测网络体系构建，全面掌握自然保护地生态系统构成、分布与动态变化，及时评估和预警生态风险，定期统一发布生态环境状况监测评估报告。

16．建立评估考核机制。适时引入第三方评估制度，对自然保护地管理进行科学评估。落实党政领导干部生态环境和资源损害责任追究制度，对各类自然保护地管理情况进行评价考核，适时将评价考核结果纳入生态文明建设目标评价考核体系，作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考和各地生态保护财力转移支付依据。

17．建立执法监督机制。建立统一执法机制，定期或不定期开展自然保护地监督检查专项行动。落实生态环境损害赔偿制度。对违反各类自然保护地法律法规等规定，造成自然保护地生态系统和资源环境受到损害的部门、地方、单位和有关责任人员，按照有关法律法规严肃追究责任，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。

三、保障措施

（一）加强组织领导。各级党委和政府要切实提高政治站位，建立健全自然保护地领导体制和工作机制；严格落实党政同责、一岗双责，认真履行自然保护地建设管理主体责任；将自然保护地建设纳入本地经济社会发展规划，加强监督考核，形成工作合力，推动保护地建设各项政策措施落地见效。

（二）强化资金保障。各级政府要将自然保护地建设资金纳入本级财政预算，持续加大自然保护地保护、运行和管理资金投入，提升自然保护地基础设施水平和保护能力。鼓励金融和社会资本出资设立自然保护地基金，对自然保护地建设管理项目提供融资支持。健全生态保护补偿制度，将符合规定的自然保护地内林木纳入公益林管理，对集体和个人所有的商品林，地方可依法依规自主优先赎买。逐步建立财政转移支付资金与自然保护地规模和保护成效挂钩机制。继续实行野生动物造成人身财产损害补偿制度，探索建立野生动物伤害保险制度。

（三）加强队伍建设。适当放宽艰苦地区自然保护地专业技术职务评聘条件，建设高素质专业化队伍和科技人才团队。引进自然保护地建设和发展急需的管理和技术人才。通过互联网等现代化、高科技教学手段，积极开展岗位业务培训，实行自然保护地管理机构工作人员继续教育全覆盖。

（四）加强制度建设。严格落实自然保护地管理相关法律法规，研究制定与国家自然保护地法律法规相配套的地方性法规和相关管理制度，探索建立自然保护地公益治理、社区治理、共同治理工作机制。定期公布全省自然保护地名录。

（五）加强科技支撑。深入开展与高等院校、科研院所合作，支持高等院校、科研院所开展自然保护地保护管理领域科学研究，在物种保育、监测评估、生态恢复等关键技术上取得突破。鼓励高等院校、科研院所在自然保护地设立科研、教学和实习基地，鼓励自然保护地保护管理人员到高等院校、科研院所培训、深造。建立自然保护地专家咨询库，提高科学决策水平。建立国内外交流机制，扩大合作领域，及时掌握国内外最新学术动态，把最新科研成果应用于自然保护地保护管理实践中。

（六）加强宣传引导。利用报纸、广播、电视和网站、微信、微博客户端等平台，广泛开展自然保护地重要性、生态保护相关法律法规和生态文明理念宣传，进一步增强全民参与自然保护地建设、依法保护自然生态的主动性和自觉性，营造保护自然生态的良好社会氛围。