甘肃省人民检察院督促保护长城行政公益诉讼案

关键词

行政公益诉讼诉前程序 长城保护 一体化办案 检察长办案 长效机制

要旨

地方各级人民政府对本行政区域内的文物保护负有主体责任。对点多面广、疑难负责的文物保护案件，省级人民检察院发挥办案主体、示范引领作用，统一、系统指挥三级检察机关针对多处长城保护问题一体化办案，加强与各级人民政府及其职能部门的协同协作，促进依法全面履职，推动文物安全长效机制建设。

基本案情

甘肃境内的历代长城总长度3654千米，居全国第二，其中明长城1738千米，为全国之首。2006年，甘肃省境内长城整体被国务院公布为第六批全国重点文物保护单位。2019年12月，有关媒体反映，甘肃省武威市凉州区部分长城遗存成为当地居民的宅院墙、圈舍墙和人行道，长城墙体被村落和农田包围，存在人为采挖、碾压等破坏情形。

调查和督促履职

甘肃省人民检察院(以下简称甘肃省院)经初步调查发现，辖区内涉及长城保护的问题点多面广、违法情形复杂多样，为统筹推动长城保护系列问题高效解决，甘肃省院于2020年6月23日将该案作为省院自办案件立案办理，成立由朱玉检察长担任主办检察官，公益诉讼检察部、检察技术处、警务处等多部门人员组成的专案组，对省内跨11个市、州共计14地28处长城遗存进行了现场调查。专案组细化调查方案，采取统一指挥、统一部署、统一标准，分级、分类开展全面调查，省院对重点地区、重点问题进行现场调查，指导涉长城保护的各市、县两级检察院配合专案组开展调查，走访市县乡三级人民政府及负有文物保护监管职责的行政单位300余家，查明各单位文物保护主体责任和监管责任履职情况。调查中充分运用无人机、高清拍摄设备、卫星遥感图像及大数据分析等设备和技术开展调查取证，提升调查质效。经调查查明，近年来，地方各级政府及相关行政职能部门在加强长城保护工作方面取得一定成效，但仍然存在长城保护措施落实不到位，长城保护监督管理力度不够，长城保护发展规划不规范等问题。部分长城遗存风化风蚀严重，安全防护设施建设管理不到位，不少紧邻长城区域的农业、畜牧业生产活动危害长城安全，有的本体被人为建造了建筑物、构筑物，存在被采挖、取土、碾压等破坏长城本体等情形。

针对调查发现的文物受损问题，专案组认为，督促所在地市级人民政府依法履职更有利于区域内多处长城受损问题的统一协调解决。一方面，各级政府对文物保护负有主体责任，长城保护中的“硬骨头”问题需要市级政府采取有力措施推动，另一方面，也可以防止文物修复过程中出现跨县域保护政策、补偿标准不统一的问题。据此，专案组采取分级监督的模式，将重点难点问题列入省检察院对市级政府监督范围；对于普遍性问题，需要制定制度机制解决的，列入监督省文物监管单位范围；对于具体问题，能及时整改到位的，列入基层检察院监督范围。甘肃省院与甘肃省文物局及武威市、定西市人民政府进行磋商沟通，充分听取被监督单位的意见后，于2020年8月12日、9月22日、10月23日分别向武威市人民政府、定西市人民政府和甘肃省文物局宣告送达行政公益诉讼诉前检察建议，建议两个市级政府从依法制止和处理破坏长城本体的违法行为、对长城保护范围内耕地有序退出、消除安全隐患、制定整改方案、加强保障措施建设等方面强化履职；建议省文物局从监督地方政府落实长城保护措施、加强长城保护管理工作、加快制定和实施长城保护规划、加大长城保护宣传力度等方面采取有效措施推进相关问题整改。甘肃省院在自办案件基础上，结合摸排掌握的个案线索，同步指导地方检察机关向县级政府、乡镇政府、文物部门及其他相关行政机关发出检察建议55份，发挥检察上下一体化机制，就长城保护开展系统、全面的公益诉讼监督。

相关单位收到检察建议后，积极制定并落实整改措施。武威市政府专门设立了武威市长城文化保护研究院，在每个县(区)设立长城文化保护站，专门从事长城保护工作；武威市文旅局下发了《武威市长城巡查检查办法》和《武威市长城保护存在问题整改方案》，细化任务推动整改落实。定西市政府制定印发了《关于<甘肃省人民检察院检察建议书>反馈定西长城保护存在问题的整改方案》，并将问题整改作为重点工作列入第四季度市政府履责管理督促考核，案件涉及的4个县(区)政府同时分别制定了整改方案，对检察建议书列明的具体问题逐一制定整改措施。省文物局从推进文物保护联动机制、加大重点点段保护管理力度、对耕地和住户制定计划有序退出、进行联合执法检查、加大文物保护普法宣传、编制各地长城保护规划、建立志愿者服务队伍等方面制定了整改措施。甘肃省院经跟进调查，确认检察建议指出的问题已全部得到解决。

在各级政府、文物部门和检察机关的共同努力下，《甘肃省长城保护总体规划》已经完成，《甘肃长城资源调查报告》即将发布，累计投入6亿元长城保护资金，实施30余项保护工程，长城国家公园、长城博物馆、长城影视基地等一批规划和项目得以有序推进。

【典型意义】

甘肃省长城资源丰富，但因分布点多线长面广，受自然环境、经济社会发展等影响，保护具有长期性、艰巨性。省级检察院以长城保护系列问题作为自办案件为突破口，遵循“保护与发展并重，找寻最佳结合点”的原则，引领长城沿线检察机关在全省范围内办理长城保护系列监督案件，办理过程充分发挥一体化优势，运用科技调查手段，统一指挥、全面调查、精准监督。检察机关和文物部门系统联动，共商治理难点，统一执法司法标准，上下衔接、各有侧重，同向发力、一体推进。该案的办理，既督促市级人民政府履行文物保护主体责任，也督促省级文物部门依法全面履行文物保护监管职责，监督对象层级高，监督效果具有源头性、长效性，有效构建了行政机关与检察机关协同保护文物的新格局，是省级检察院直接立案办理文物保护领域公益诉讼案件的有益探索。